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Economie - Gouvernance du marché

GOUVERNANCE DU MARCHÉ À L’ÉCHELLE

DE LA PLANÈTE


Des coopérations multilatérales cristallisées autour d’institutions internationales[1]

Alors que le marché mondialisé fait depuis longtemps fi des frontières et qu’aucun devin ne voit sur son écran radar les signes, même lointains, de l’apparition d’un gouvernement mondial, le besoin d’outils de « gouvernance » à l’échelle de la planète se fait de plus en plus aigu. La « gouvernance » est mieux qu’un anglicisme pour « gouvernement » : le terme renvoie à ses substituts imparfaits mais réels, aux instruments de coopération entre les Etats-nations. Entre Etat-nation et gouvernement mondial, comment s’organise cette gouvernance ?

Elle se concentre aujourd’hui sur les deux premiers registres du tryptique stabilisation-allocation-redistribution. Sur ces deux registres, les difficultés qui ont été évoquées conduisent à s’en remettre, en l’absence de gouvernement mondial, à des formes de coopération internationale respectueuses d’une souveraineté dont les Etats se dessaisissent volontairement, partiellement et contractuellement . Ces coopérations sont, comme on dit, « multilatérales », et se cristallisent soit autour d’organisations internationales dotées de plus ou moins de moyens ou d’outils d’intervention (le Fonds monétaire international – FMI –, l’OMC, la Banque mondiale), soit autour de traités ou de protocoles (le dernier en date est le protocole de Kyoto). Ces institutions et traités peuvent être vus comme des sortes de prothèses d’un corps, le gouvernement mondial, qui n’existe pas.


Diversité des formes de coopération spécialisée et multilatérale

En premier lieu, elles peuvent viser à organiser, réguler, voire développer le marché mondial. L’existence de l’OMC dont la mission est d’étendre le commerce, s’inscrit dans cette première logique de coopération. L’Organisation internationale du travail, l’OIT, est parfois vue comme une sorte de pendant social de l’OMC, qui veillerait à ce que les droits du travail ne soient pas trop asymétriques. Dans la même rubrique, le FMI a pour mission de stabiliser l’environnement du marché mondial ; il cherche à prévenir les crises, comme les crises de change, ou, quand elles éclatent, à limiter les effets de contagion.

Cette première catégorie d’institutions multilatérales a pour objet de développer ou de réguler le marché mondial. La seconde renvoie aux biens collectifs qui sont ici globaux ou mondiaux. Ces biens collectifs ne sont pas nécessairement liés à la mondialisation des échanges : la santé, qui met en avant l’OMS, l’Organisation mondiale de la santé, est une préoccupation aussi vieille que l’humanité. Elle constitue aussi, depuis longtemps, un bien collectif global : la propension des microbes à franchir sans contrôle les frontières, est bien antérieure à notre mondialisation économique, même si la rapidité et l’intensité moderne des déplacements font resurgir le risque de transmission fulgurante des épidémies qui a longtemps terrorisé les peuples. Autre bien collectif global, la qualité du climat, menacée aujourd’hui, moins par la multiplication des échanges de biens entre pays, mais par le recours universel à des technologies fondées sur l’utilisation de carburants fossiles. On a longuement commenté le protocole de Kyoto, qui s’efforce d’organiser la coopération internationale face à la menace et coordonne pour les amplifier les efforts nationaux. Ce n’est que l’exemple le plus célèbre des centaines d’accords multilatéraux sur l’environnement destinés à combattre les pollutions transfrontières. Parmi eux, l’accord sur la protection de la couche d’ozone fournit l’exemple d’une coopération internationale dont le succès a été spectaculaire et sera, espérons-le, durable. Verra-t-on naître, coiffant les Programmes des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), une Agence mondiale pour l’environnement dont on parle de façon insistante depuis plusieurs années ? Loin de prétendre être exhaustif, on ne peut cependant clore cette liste sans évoquer la Banque mondiale qui, par les fonds qu’elle gère et par le rôle qu’elle joue dans l’aide au développement, est une des institutions emblématiques d’une « gouvernance » mondiale en devenir.

. Comment juger des mérites de la gouvernance ainsi mise en place ? Dans quel sens la faire évoluer ?

Première observation, les organismes mis en place sont des institutions spécialisées dont les missions ne sont pas strictement circonscrites et peuvent donner lieu à recouvrement ; les exemples de conflits sont nombreux et récurrents, conflits entre le FMI et la Banque mondiale, qui interviennent de façon opposée à la marge de leurs domaines, ou conflits récurrents entre environnement et commerce, la défense de l’environnement étant suspectée du côté de l’OMC de cacher un penchant protectionniste.

Organismes spécialisés, les institutions de la gouvernance mondiale sont donc difficiles à coordonner, et plus difficile encore que ne le sont les administrations spécialisées d’un Etat-nation. Elles sont aussi, c’est la deuxième observation, beaucoup plus difficiles à contrôler. Examinons cette critique de plus près.

L’absence de contrôle démocratique est l’une des objections les plus couramment faites par les altermondialistes à certaines organisations qui, de leur côté se drapent souvent dans la posture de servants de l’intérêt public offensés. A tort, l’OMC, par exemple, ne défend pas l’intérêt public, mais une conception de l’intérêt public, celle qui résulte d’une certaine compréhension des bénéfices de l’extension des échanges, une conception honorable mais discutable. La mission de l’OMC est donc contestable, les altermondialistes ont le droit de la contester mais ils ont tort de le nier, elle a bien été décidée démocratiquement, autant que faire se peut dans le monde où nous vivons, c’est-à-dire par des Etats souverains se déterminant dans le cadre des règles démocratiques qui les organisent. De même le FMI est-il contrôlé par un conseil qui décide à partir d’un vote pondéré, selon des clés déterminées par traité ; à vrai dire, ce conseil se ,détermine souvent par consensus. Rejeter la critique altermondialiste en s’en tenant au registre formel est cependant superficiel. Le contrôle formel n’est pas le contrôle réel et, pour des raisons qui méritent au moins que l’on y réfléchisse, nos institutions multilatérales de gouvernance jouissent d’un degré d’autonomie qui dépasse largement celle des administrations publiques des Etats-nations. On peut invoquer une première raison simple ; le contrôle est un bien collectif et la « production » de ce bien collectif, comme le serait celle d’un bien collectif financé par souscription, est trop faible. On pourra donc observer une restriction du cercle du contrôle effectif : de même que les petits actionnaires dans une entreprise ont tendance à s’en remettre pour la surveillance à un actionnaire dominant, nombre de pays parties prenantes sont assez peu concernés par le contrôle. La gouvernance est alors démocratiquement biaisée, au sens de la démocratie limitée aux Etats membres. On pourra aussi observer, à l’image de ce qui se passe lorsque les actionnaires dominants investissent, eux aussi, insuffisamment dans le contrôle, un accroissement de l’autonomie réelle et non plus formelle. Biais ou affaiblissement du contrôle, ou encore une combinaison des deux : telles sont les issues les plus probables.

Cet accroissement de l’autonomie réelle s’appuie souvent sur une quête réussie d’autonomie intellectuelle. Les stratégies des institutions multilatérales doivent s’appuyer sur des doctrines intellectuelles spécialisées, doctrines dont elles doivent favoriser l’émergence. Mais, particulièrement là où les institutions mandataires sont soumises à un contrôle affaibli de leurs mandants, ces institutions peuvent aussi largement influencer le contenu de ces doctrines. Le recrutement des « communautés épistémiques » dont elles organisent le rassemblement reflète une logique d’autosélection. Les savants mobilisés sont aussi souvent des militants, dont les convictions et les intérêts intellectuels sont alignés avec les intérêts parfois matériels des organisations qu’ils conseillent. Ce phénomène n’appelle a priori ni réprobation ni approbation. Les synergies entre stratégies d’organisation et réflexion des communautés épistémiques sont aussi bien illustrées par l’émergence du « consensus de Washington » autour du FMI, vecteur d’une pensée dominée par l’orthodoxie financière, que par la montée en puissance des politiques de la concurrence dans l’Union européenne ou que par la genèse du protocole de Kyoto. Dans ce dernier cas, c’est bien l’alerte, acte militant, donnée par les scientifiques qui a mis en branle et qui continue à aiguillonner l’action internationale. L’influence des réseaux à la fois savants et militants constitue un phénomène de notre temps qu’il faut prendre en compte. Cette influence existe dans la détermination des politiques des Etats-nations, mais semble plus faible, sans doute à nouveau parce que l’autonomie des administrations de l’Etat-nation est plus faible.

Reste malgré tout que l’autonomie des institutions présentes ou, plus encore à venir, de la gouvernance mondiale pose problème. Est-elle excessive, insuffisante ?

Notons d’abord que la question est trop générale. Le degré d’autonomie souhaitable d’une organisation par rapport au pouvoir politique d’origine démocratique n’est pas, même au sein d’un Etat-nation, invariable. On peut arguer, comme l’ont fait par exemple certains économistes, que le degré d’autonomie doit s’accroître avec la technicité du sujet, mais aussi en réponse à l’arbitraire possible du pouvoir de la majorité sur la minorité, qu’il serait nécessaire de restreindre. Il n’y a donc pas de réponse uniforme au problème posé. Et l’on sait que le renforcement de l’indépendance des autorités administratives est dans l’air du temps. Les secteurs ouverts à la concurrence par les progrès techniques , les télécommunications par exemple, sont partout coiffés par des autorités administratives indépendantes, qui exercent leurs fonctions dans le cadre de textes législatifs contraignants, mais qui substituent à la tutelle directe qui bien souvent auparavant s’exerçait sur l’activité du secteur, un modèle d’intervention très différent.

Il n’en reste pas moins que deux positions s’affrontent.

Certains pensent que l’autonomie des institutions de la gouvernance mondiale est excessive et que, par des mécanismes qu’on a évoqués, elles confisquent un pouvoir exclu de la sphère démocratique. D’autres préconisent au contraire, faisant de contrainte vertu, de renforcer leur indépendance.

Ce débat sur l’extension souhaitable des délégations, sur le degré d’indépendance à accorder oppose non seulement différentes conceptions techniques portant sur la logique de la mission mais aussi différentes conceptions politiques qui s’affrontent sur la confiance à accorder aux mécanismes démocratiques. Il renvoie en partie, mais sur des fronts très nouveaux, à l’opposition entre une tradition libérale se défiant d’un Etat qu’elle croit partisan et la tradition social-démocrate qui mettait toute sa confiance dans le même Etat, mais qui semble prise à revers par la mondialisation et peine à traduire ses intuitions dans le domaine de la coopération internationale.

Les institutions multilatérales sont, c’est le sentiment exprimé ici, les substituts sans doute très imparfaits de ce que pourraient être les administrations d’un gouvernement mondial. Ces imperfections dans lesquelles ceux qui se méfient par principe des gouvernements voient des avantages, reflètent les difficultés accrues de la coordination des missions, d’un contrôle nécessairement hésitant et affaibli.

Le besoin de « gouvernance mondiale », ainsi imparfaitement satisfait, comporte trois autres dimensions plus problématiques encore.

La première, seulement évoquée pour mémoire, serait le besoin d’une redistribution mondiale d’un revenu particulièrement inégalitaire, tâche que ne pourrait éluder un hypothétique gouvernement mondial.

Il est une seconde difficulté redoutable, que résout mal l’action multilatérale. La juxtaposition d’initiatives partielles se concrétisant dans des traités – Kyoto –, des organisations – l’OMC, l’OMS… – est insuffisante. D’abord parce qu’un accord sectoriel repose sur le volontariat et requiert l’unanimité des participants – volontariat et unanimité dont un gouvernement peut se passer, et un gouvernement mondial le pourrait aussi. Ensuite, parce que cette unanimité doit être séquentielle, c’est-à-dire obtenue au cas par cas, là où un gouvernement peut proposer un compromis global. Une des tâches essentielles d’un gouvernement national, c’est aussi l’une de ses armes, est de « globaliser les compromis », c’est-à-dire de fournir à ses mandants, les électeurs, un menu complet d’interventions, dont l’acceptabilité vient de l’agrégation de mesures sectorielles, les unes profitant aux uns et les autres aux autres. C’est ce que les Anglo-Saxons appellent le logrolling[2], un terme dont la traduction exacte est difficile – l’« échange de votes » serait péjoratif. Cette fonction essentielle ne peut être pris en charge par les institutions actuelles de la gouvernance mondiale, si ce n’est peut-être de façon limitée dans des instances comme l’ONU ou le G7. Pourtant, le besoin est criant. Comment mettre en place une politique ambitieuse de lutte contre l’effet de serre, à laquelle les pays de la planète sont diversement intéressés, sans en faire une partie d’un compromis plus global, liant par exemple commerce et environnement et qui permet de troquer les avantages sur chacun des registres ?

La troisième dimension fait écho à la logique des arrangements multilatéraux et à l’hypothèse qu’ils bénéficient à l’ensemble des nations participantes : les problèmes distributifs qu’ils soulèvent sont vus comme des problèmes au sein des nations, à un moment donné, ou dans la durée, entre générations. On a évoqué plus haut les théories standard du commerce international qui suggèrent que les effets d’un accroissement du commerce ne font que des gagnants parmi les nations, et que donc le problème de la redistribution s’il y en a un, est un problème interne aux pays participants. La conclusion, on l’a dit, n’emporte pas, ou plus, la conviction, à la fois parce qu’elle surestime, peut-être considérablement , les performances des systèmes de redistribution et parce qu’elle n’est théoriquement valide que dans un monde où les facteurs seraient immobiles, c’est-à-dire sous des conditions loin d’être remplies dans notre monde où le capital financier se déplace sans contraintes. Là, mais c’est vrai ailleurs, l’ampleur des problèmes distributifs fait craindre qu’ils ne créent des tensions croissantes au sein de nations incapables d’y faire face. Ainsi, et ce même en ignorant la misère dans le monde et les problèmes plus profonds de justice de l’organisation internationale qu’elle suscite, l’espace de l’Etat-nation ne serait plus l’espace fonctionnel de la redistribution : les soubresauts du marché mondial appelleraient, en eux-mêmes des transferts de richesses entre Etats, aujourd’hui utopiques. Voilà qui nous ramène à la question difficile des effets de la mondialisation sur la distribution du revenu interne des participants.

Alors pourquoi pas un gouvernement mondial ? La réponse a déjà été donnée : l’espace légitime de la citoyenneté ne se décrète pas ; il est le produit du travail de l’histoire, une histoire qui s’enracine dans les proximités géographiques et fonde la solidarité au sein des générations et entre générations qui se concrétise dans des valeurs partagées, et qui se décline en une culture et une culture politique communes. Comme le dit Habermas : « Dès qu’elle se veut démocratique, une communauté politique doit être à même de distinguer ceux qui en sont membres et ceux qui ne le sont pas. Si les citoyens du monde s’organisaient au niveau mondial et allaient jusqu’à instituer une représentation démocratiquement élue, ils ne pourraient pas tirer leur adhésion normative de la conception éthico-politique de leur identité…mais seulement d’une conception juridico-morale. Ce n’est donc pas par hasard si les seuls « droits de l’homme », autrement dit les normes juridiques dont le contenu est exclusivement moral constituent le cadre normatif de la société cosmopolite. »

Voilà qui ouvre le sujet plutôt que de le refermer !


A l’Est du nouveau !

En cette fin d’année 2006, plusieurs évènements concernant l’OMC sont à saluer :

le sommet de l’APEC à Hanoï (début novembre) ;

en marge du sommet :

. signature de l’adhésion du Vietnam qui devient le 150ème membre,

. signature de l’accord bilatéral Etats-Unis – Russie ouvrant la voie à l’adhésion

de la Russie à l’organisation mondiale,

. relance des discussions sur le commerce mondial.

Sommet de l’APEC (forum de coopération économique Asie-Pacifique) :

Les leaders de ce mastodonte[3] réunissant des pays comme la Russie, la Chine, le Japon, ou encore Singapour et le Vietnam, ont manifesté un « sentiment d’urgence » face aux évènements géopolitiques de la région et particulièrement au premier essai nucléaire de la Corée du Nord.

Si officiellement l’APEC fait corps avec l’OMC, cela ne l’empêche pas de réfléchir au « plan B ».Voilà des années (depuis 1994) qu’elle examine la possibilité de créer une vaste zone de libre-échange en Asie-Pacifique (FTAAP), qui lui permettrait d’harmoniser le complexe écheveau de la cinquantaine d’accords bilatéraux signés, ou en passe de l’être, dans la région. Un enchevêtrement de traités que les économistes aiment à comparer à une assiette de spaghettis et qui tend à se généraliser depuis l’échec des négociations de l’OMC.

Ce projet de zone de libre-échange, dont on ne sait s’il prendra réellement corps, ni à quelle échéance, est très largement encouragé par les Etats-Unis (le président Bush avait fait le déplacement !). « Il mérite d’être étudié avec attention », indiquait la Maison Blanche quelques jours après Hanoï. Et pour cause. Les Américains n’ont jamais caché leur peu de goût pour l’OMC, tout au plus « une ONU commerciale » disent certains avec une pointe de mépris. Mais, surtout, ils voient cela comme un moyen supplémentaire de renforcer leur poids politique dans la région, à un moment crucial. Si l’APEC a des détracteurs, en raison notamment de son spectre trop large ou de son processus de décision trop flou, elle prend néanmoins de l’ampleur. L’Inde, programmée pour devenir la troisième économie mondiale frappe à sa porte. Quant à la Chine, portée par ses succès diplomatiques récents et sa folle croissance, elle y joue un rôle grandissant.

Autant de bonnes raisons qui n’échappent pas aux Etats-Unis. C’est en outre l’occasion pour eux de marquer un point face à l’Union européenne, la grande perdante de ce sommet asiatique, implicitement accusée d’être « l’empêcheur de tourner en rond » du commerce mondial.


Signature de l’adhésion du Vietnam qui devient le 150ème membre de l’OMC

Voilà vingt ans que le pays s’y prépare . Vingt ans qu’Hanoï travaille dur, à grands renforts de réformes à sa transition vers une économie de marché, son fameux « Doi Moi » pour rentrer dans la grande boucle du commerce mondial dont il devient le 150ème membre officiel. Pour ce dernier bastion du marxisme-léninisme, cela signifie qu’il « sera désormais sujet à des règles internationales connues de tous. Le pays devient une destination sûre pour les investissements ».

L’entrée dans l’OMC du Vietnam conforte dans leur stratégie le nombre croissant d’opérateurs économiques pour qui le pays est une bonne alternative à la Chine, jugée parfois trop tentaculaire.

C’est seulement lorsque Washington a abandonné sa demande d’inclure les clauses sociales dans l’accord que l’adhésion vietnamienne a été acquise. Sur plusieurs centaines de pages, l’accord avec l’institution genevoise (l’OMC) fixe l’engagement du Vietnam à éliminer les barrières dans l’agriculture, les produits industriels, les services, pour privatiser un certain nombre d’entreprises, abolir le contrôle des prix ; ou encore protéger la propriété industrielle, sujet très sensible pour les Européens et les Américains. Pour tout cela, Hanoï a donné son aval et espère en retour y gagner « un véritable coup de fouet économique », de l’aveu de son ministre du Commerce.

Le pays se sent prêt[4], il est deuxième producteur mondial de riz et de café ainsi qu’un exportateur de textile important ; il s’est doté d’un tissu industriel, suscite la convoitise des géants mondiaux de l’industrie de pointe et concurrence ses voisins en terme d’investissements étrangers. Tout en sachant que, si rejoindre ce club très select est une chance, il s’agit néanmoins d’un vrai défi pour la masse d’entreprises publiques encore endormies dans la torpeur de l’économie planifiée et qui vont devoir maintenant se soumettre aux règles de la concurrence. Si des incertitudes, en particulier sociales demeurent, nombre de pays sont à considérer le Vietnam, rentré dans le rang, comme une « bonne opportunité » : une croissance de 8,4% en 2005, une société de consommation qui émerge , un environnement des affaires simplifié et une terre vierge de toutes infrastructures et autres équipements lourds.


Signature de l’accord bilatéral Etats-Unis – Russie ouvrant la voie à l’adhésion de la Russie à l’organisation mondiale

Un porte-parole du Kremlin a annoncé cette nouvelle le 15 novembre, à l’issue de l’escale d’une heure et demie que le président a effectuée à Moscou, le temps de ravitailler son Boeing 747 en route pour Singapour et Hanï. Alors que les relations bilatérales sont considérées au plus bas depuis quinze ans, Washington et Moscou avaient annoncé, une semaine auparavant, qu’ils étaient parvenus à un accord de principe sur l’OMC, à l’issue d’une dizaine d’années de négociations. L’adhésion de la Russie à l’OMC ne sera pas effective avant plusieurs mois et est encore suspendue au feu vert du Congrès américain et d’accords bilatéraux avec la Géorgie et la Moldavie, en froid avec Moscou.


Relance des discussions sur le commerce mondial

Depuis l’échec des négociations à l’OMC l’été dernier, les cinq années de pourparlers antérieurs ont été mises volontairement au « congélateur » par Pascal Lamy, le directeur général de l’institution genevoise. « Moribond » pour les uns, seulement « sous perfusion » ou « en convalescence » pour les autres, l’état du commerce international n’en finit pas depuis quatre mois d’alimenter les conversations. A cet égard, ce sommet de l’APEC fait figure de test grandeur nature , sur la capacité – ou la volonté –, des forces en présence de relancer le processus de négociations.

De retour à Genève, après une consultation éclair des 21 ministres du Commerce réunis à Hanoï, Pascal Lamy a pris acte du « sentiment d’urgence » qui anime les leaders de l’APEC. Dans un projet de déclaration, l’APEC promet en effet que : tout sera fait pour « sortir de l’impasse » mentionnant toutefois que le « bourbier agricole » qui hypothèque la libéralisation des services reste la « dernière question en suspens ». Véritable nœud gordien que Pascal Lamy a coutume de résumer de la façon suivante : « Les Etats-Unis doivent bouger sur les soutiens internes agricoles, l’UE doit bouger sur les taris agricoles, et le G20 doit bouger sur les tarifs industriels ». Les chances sont ténues. Réunis pour la première fois à Genève en ce milieu de novembre (depuis la mise en sommeil des négociations multilatérales), les 149 pays membre de l’OMC sont convenus de timidement rouvrir le dossier. Tout en sachant que tous les acteurs clés ne cessent de se renvoyer la balle.


[1] Ce fichier, par des mises à jour périodiques, est destiné à recueillir, au fur et à mesure de leur parution, toutes les informations qui s’y rapportent.

[2] Le logrolling désigne le marchandage politique, qui s’accompagne éventuellement d’échange de voix entre factions et entre groupes ; le terme renvoyait initialement à une analogie, que l’on pourra juger lointaine , avec les billots de bois que l’on faisait rouler les uns sur les autres.

[3] Ce mastodonte pèse près de la moitié de la population et du commerce mondial, ainsi que près de 60% du PIB de la planète.

[4] Population : 84 millions d’habitants, dont la moitié a moins de 30 ans – Taux de chômage : 7,4 % – Taux d’inflation : 7,5% – Principaux clients : USA, Japon, Chine, Australie, Allemagne, Grande-Bretagne, France – Principaux fournisseurs : Chine, Taïwan, Japon, Singapour, Corée du Sud, USA, Allemagne.


Date de création : 11/12/2006 @ 18:02
Dernière modification : 19/12/2006 @ 11:47
Catégorie : Economie
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